Decemberben jelent meg a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó biztoshelyettes figyelemfelhívása a műemlékek védelmének érdekében. A szöveget jelentősége miatt teljes terjedelmében közöljük oldalunkon.
AJB-7304/2020.
A
jövő nemzedékek szószólójának figyelemfelhívása a nemzet közös örökségének részét
képező műemlékek védelme érdekében
Az elmúlt években a
fejlesztési és beruházói figyelem egyre inkább felfedezi a hazánk kulturális
örökségének részét képező védett építészeti örökségben rejlő „tartalékokat”, a
felújítási, beépítési és új rendeltetési lehetőségeket. Ez a folyamat alapjában
véve kedvező és támogatandó lehet, hiszen megfelelő szabályozási környezet és
erre rendelt hatékony szervezetrendszer mellett lehetőséget nyújt az
örökségvédelmi szempontok fokozott érvényesítésére is, egy-egy tőkeerős új
beruházás és kivitelezése kapcsán. A legutóbbi időkben ugyanakkor számos
esetben hazai és nemzetközi szakmai aggodalommal kísért[1] és
társadalmi konfliktusokat teremtő helyzetekkel – volt MAHART Székház,
Radetzky-laktanya – szembesültünk, ezért a nemzet közös örökségének megőrzése
érdekében a jövő nemzedékek érdekeinek védelméért felelős biztoshelyettesként[2] az
alábbi, a műemlékek oltalmával – és általában a kulturális értékvédelemmel –
kapcsolatos alapjogi keretek betartására hívom fel a figyelmet.
A műemlékek az épített
környezeti örökségnek a jelen generációk döntése alapján kiemelt jogszabályi
védelemmel óvott kulturális értékei a nemzet közös örökségének részeként
Magyarország Alaptörvénye P) cikk (1) bekezdése alapján részesülnek kiemelt
alkotmányos oltalomban: a „természeti erőforrások, különösen a termőföld, az
erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és
állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik,
amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az
állam és mindenki kötelessége”.
Az Alaptörvényben a Nemzeti Hitvallásban
is megjelenik az utódainkért és az elkövetkezendő generációkért vállalt felelősség,
hangsúlyozva a nemzeti identitás alapját képező kultúra és annak tárgyiasult
formát öltött értékeinek (is) védelmét. „Vállaljuk, hogy örökségünket, egyedülálló
nyelvünket, a magyar kultúrát, a magyarországi nemzetiségek nyelvét és kultúráját,
a Kárpát-medence természet adta és ember alkotta értékeit ápoljuk és megóvjuk.
Felelősséget viselünk utódainkért, ezért anyagi, szellemi és természeti erőforrásaink
gondos használatával védelmezzük az utánunk jövő nemzedékek életfeltételeit.” Ezen kinyilatkoztatás
egyértelművé teszi az alkotmányozó elkötelezettségét a kulturális (és természeti)
értékvédelem mellett, melynek a külön jogszabályi oltalommal védett műemlékek
fontos részét képezik.
Az Alaptörvény és
különösen annak P) cikke alapján az államot és mindenki mást hármas irányú
kötelezettség terhel a jövő nemzedékek érdekei védelmében; a nemzet közös
örökségének védelme, fenntartása és megőrzése. A műemléki oltalmat élvező
építmények védelme több vetületben is kiemelt jelentőséggel bír a nemzet közös
öröksége, illetőleg a jövő nemzedékek érdekeinek védelme szempontjából.
Egyfelől azok a közös múlt, az emlékezés, így a nemzet közös identitását (is)
meghatározó kulturális értékek, elválaszthatatlanok a nemzeti önazonosság
fogalmától, annak megjelenítésétől (vizualizációjától). Ahogyan a látkép, a táj
látványa, úgy a tágabb-szűkebb települési utcakép – épületeivel, műtárgyaival,
sövényeivel, fáival – óhatatlanul része az „otthon”, a haza képi
megjelenítésének. Az országban számos műemlékvédelem alatt álló ingatlan van,
amelyek közvetlenül alakítják több millió ember legközelebbi környezetét,
legyen az lakóház vagy középület. Műemlékvédelem alatt álló épületekben lakhatunk,
dolgozhatunk, oda járhatunk iskolába, avagy kulturális eseményeken veszünk
részt, illetve nap mint nap találkozunk velük, amikor elsétálunk mellettük.
Műemlékeink mindennapjaink részei, természeti környezetünkkel karöltve
határozzák azt meg.
Másfelől a műemlékek
(legyenek épületek, építmények, romok, azok együttesei és kertjei stb.) az
épített környezet meghatározó elemei, ebben a minőségükben pedig alapvetően
befolyásolják a nemzeti vagyon állapotát és értéket, környezetük lehetséges
területhasználati és a beépítési módját, ezáltal a természeti és az épített
környezet állapotát. Mindezen keresztül pedig érintik úgy a jelen, mint a jövő
nemzedékeinek életminőségét, testi és lelki egészsége alapjait,
létfenntartásának körülményeit. Mindebből általános elvárásként is következik,
hogy a jogalkotás során nem csak a jelen, hanem a jövő nemzedék egyéni és közös
szükségleteit is figyelembe kell venni – ahogyan az adott érték múltbeli
szerepét is –, az egyes döntések várható hatásainak mérlegelésekor pedig ezen a
területen is az elővigyázatosság és megelőzés elvének kell érvényesülnie.
Az Alkotmánybíróság
elvi éllel mondta ki[3], hogy a
jogalkotónak gondoskodnia kell az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből
levezethető garanciákról, melyek által nyomon követhetően biztosítható a nemzet
közös örökségét képező értékek jövő nemzedékek számára történő megőrzése. Az értékvesztés
folyamata a természeti törvények által vezérelt folyamatokhoz hasonlóan
irreverzibilis folyamatnak tekinthető, azaz a kulturális javak leromlása,
pusztulása és megsemmisülése számos vonatkozásban végleges és helyrehozhatatlan
veszteséget jelent, nem csupán az elkövetkező, de a jelen generációk számára
is. Ez a körülmény az elővigyázatosság és a megelőzés elveinek fokozott érvényesítéseképpen
a szabályozást óhatatlanul és szükségszerűen a védelmi funkció irányába tolja,
az Alaptörvény szellemiségének megfelelően. „[A]z elővigyázatosság, illetőleg
a megelőzés elvéből következő módon a P) cikk (1) bekezdése, illetőleg a XXI.
cikk (1) bekezdése sérelmének megállapításához nem szükséges a környezet
állapotának tényleges romlása, hanem már az állapotromlás kockázata (illetőleg
az állapotromlás kockázatának felmérésére vonatkozó kötelezettség elmulasztása
vagy figyelmen kívül hagyása) is megalapozza az alaptörvény-ellenesség
megállapítását.”[4]
Hangsúlyozni szükséges,
hogy egy érték visszafordíthatatlan károsodása esetén az ebből eredő
következmények nem hozhatók helyre, a reprodukció, a másolat nem
helyettesítheti magát az alkotást, annak hitelessége és történeti értéke
mindörökre elvész a társadalom, illetve a jövő nemzedékek számára.[5] A
hatályos alkotmányos keretek között mindennek még a kockázatát sem engedheti
meg az állam, a megelőzés és az elővigyázatosság elveinek megfelelően.[6] Az Alaptörvény
P) cikke tehát megfelelő garanciák biztosítását követeli meg a jogalkotótól,
amelyek hiánya a jogszabály alaptörvény-ellenességét is megalapozhatja. Az
Alkotmánybíróság szerint a jogalkotónak igazolnia kell, hogy a szabályozása „nem
okoz adott esetben akár visszafordíthatatlan károkozást, illetőleg nem teremti
meg egy ilyen károkozás elvi lehetőségét sem”.[7]
A P) cikk
követelményein túlmenően az Alkotmánybíróság azt is kifejezetten megerősítette,
hogy a kulturális örökség, mint az épített környezet része, az egészséges
környezethez való alapjog védelmi körébe tartozik. „[A] nemzet közös
örökségéért való alkotmányos felelősség konkrét tartalmát ezért az egészséges
környezethez való alapvető jog intézményvédelmi garanciái és a jogbiztonság
követelménye”[8] adja.
A határozat következtetése, hogy „[a] műemlékvédelem körében tehát az állam
arra vállal kötelezettséget, hogy teherbíró képessége függvényében milyen
értékeket kíván a jövő nemzedékek számára megőrizni, amely alkotmányos
értelemben osztja az egészséges környezethez való jog körében megállapított
visszalépési tilalmat. Ha egyszer már valami védelem alá került, az onnét való
kivételhez rendkívüli indok kell.”[9] A
műemlékvédelmi jogi szabályozás és a gyakorlat alkotmányossága tekintetében
tehát a XXI. cikk is kulcsfontosságú rendelkezésként jelenik meg.[10]
Mindez
természetesen nem jelenti azt, hogy egy adott érték védelmének feloldása – akár
érték-jellegének felülvizsgálata – ne volna megfelelő keretek közt elvégezhető.
A műemléki védettség megszüntetésére vonatkozó követelményeket – a
természetvédelmi oltalommal analóg módon – az alaptörvényi keretekkel
összhangban részletesen szabályozza a kulturális örökség védelméről szóló 2001.
évi LXIV. törvény és az annak felhatalmazása alapján megalkotott végrehajtási
rendeletek.[11] Az állam objektív intézményvédelmi
kötelezettsége – és e területen nemzetközi egyezményben vállalt kötelezettsége[12] – kiterjed arra is, hogy hatékony
szervezetrendszert hozzon létre a kulturális örökség védelmére mindezen anyagi
és eljárási szabályok érvényesítését biztosítása érdekében.
Mindezen esetekben az
eljárásrend és a döntéshozatal (tudományos) megalapozottságához és annak
átláthatóságához, nyilvánosságához kiemelt közérdek fűződik, hiszen a
társadalom érintett tagjai, az érték védelmének szükségességére irányuló
korábbi döntés felülvizsgálatában érdekelt szakmai és társadalmi szervezetek, a
társadalom széles rétege csakis ezen keresztül ismerheti meg a vélemény
alakításához szükséges információkat és indokokat. Csak ezek birtokában lehet
egyéni döntéseket hozni az Alaptörvény P) cikkében foglalt, a jövő nemzedékek
érdekeinek védelméért az állam mellett a „mindenkit” terhelő kötelezettség
teljesítéséhez. Mindemellett pedig ez biztosíthatja, hogy a döntések ne csupán
egyoldalú módon – jellemzően a beruházó érdekkörében készíttetett feloldást
indokoló szakvélemény alapján –, hanem széles szakmai és társadalmi
konszenzuson alapuljanak.
A Nemzeti Fejlesztés
2030, Országos fejlesztési és területfejlesztési koncepció[13] a
kulturális örökségvédelem kapcsán éppen ezeket a követelményeket nevesíti,
prioritásként meghatározva a társadalmi részvétel biztosítását, az állami
kulturális örökségvédelmi intézményrendszer megerősítését, a kulturális
örökségben rejlő fejlesztési potenciál kiaknázását, kulturális, műemléki érték
alapú, integrált és innovatív városrehabilitáció feltételeinek megteremtését, a
világörökség és világörökség várományos területek értékeinek megőrzését,
hozzáférhetővé tételét, erősítését[14]. A
Koncepció hazánk jövőképére[15] tekintettel,
illetőleg annak elérése érdekében határoz meg átfogó, valamint specifikus
célkitűzéseket.[16] Az
Országgyűlés megerősíti, hogy „a Koncepcióban foglalt alapelveket és
stratégiai célkitűzéseket a jogalkotásban és a szakpolitikai stratégia- és
programalkotásban folyamatosan érvényre kell juttatni.”[17]
Az Alkotmánybíróság a
nemzeti stratégiák kapcsán kimondta, hogy „(a)z egyes stratégiák a közjogi
szervezetszabályozó eszközök körébe tartoznak, ennek megfelelően a kibocsátót
kötik, ugyanakkor azonban a közép- és hosszú távú tervezés és kiszámítható
jogalkotás olyan szakmai kiindulópontjai is egyben, melyek figyelembe vétele az
elővigyázatosság és a megelőzés elveire is tekintettel különösen fontos az
Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésében nevesített, a nemzet közös örökségének
körébe tartozó elemek esetében. Ennek megfelelően ezen szakmai tartalmú
stratégiák figyelmen kívül hagyása valamely jogszabályváltozás
alaptörvény-ellenességének vizsgálata során külön is értékelendő a nemzet közös
örökségét érintő, és az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése szerint a jövő
nemzedékek számára is megőrzendő szabályozási tárgyak esetében.”[18]
A közelmúlt közfigyelmet kapott
beruházásai és a műemléki, illetve a helyi építészeti oltalmak feloldása
kapcsán[19] alapvető
kérdésként merül fel, hogy a védettségek megszüntetése mennyiben áll
összhangban a hosszú távú stratégiákkal, illetve mennyiben segíti vagy
hátráltatja a fentebb részletezett alkotmányos követelmény fokozott
érvényesítését, illetve az állam alkotmányos felelősségét és kötelezettségeinek
teljesítését, valamint mindennek nyomon követhetőségét. Ezek ugyanis az
alkotmányos garanciák olyan minimális zsinórmértékei, melyek objektív
szempontrendszer alapján egységesen és nem ad hoc jelleggel érvényesítendőek,
alkalmanként egy adott beruházáshoz igazodóan, esetenként mérlegelve, hogy mely
érték tartozik a kiemelt oltalmat élvező nemzeti közös örökség körébe és mely
nem.[20]
E tekintetben is
megfelel a kulturális örökség védelme a természeti környezet védelmével
kapcsolatban körvonalazható feltételeknek; hiszen mindkettő rendszert alkot, s
a rendszer elemei egymással egységben és kölcsönhatásban érvényesülnek. Egy
ökoszisztémában az azt alkotó részeknek meghatározott szerepe van és egy-egy
elem kivétele óhatatlanul és visszafordíthatatlanul megváltoztatja az Egész
működését. A nemzet közös örökségének tekintetében (is) szükség van az egységes
szemléletre, melynek hiánya és az indokolatlan „kivételek”[21] hatással
vannak az ahhoz kapcsolódó valamennyi nemzeti értékre és érintik közös
emlékezetünket, erodálhatják nemzeti identitásunkat, így az Alaptörvény Nemzeti
Hitvallásában rögzített „a múlt, a jelen és a jövő magyarjai között” meglévő
szövetség tiszteletben tartását és megőrzését is.
Budapest, 2020. december
[1] Miután a Világörökség Bizottsága a főváros nagy léptékű beruházásai miatt COM 7B.46 döntésében a fővárosi világörökségi területekkel kapcsolatos aggodalmának adott hangot, Magyarország meghívta az UNESCO-ICOMOS Reaktív Monitoring Misszióját. A látogatást követően a Misszió jelentést adott ki, „Report on the Joint World Heritage Centre/ ICOMOS Reactive Monitoring Mission to Budapest, including the Banks of the Danube, the Buda Castle Quarter and Andrássy Avenue (Hungary) 29- 30 April 2019.” címen, melyben számos aggályát fenntartja, illetőleg általános és adott helyszínekre vonatkozó következtetéseket és ajánlásokat is megfogalmaz.
[2] Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI.
törvény 3. § (1) a) és b) pontja alapján.
[3] 15/2016.
(VI.5.) AB határozat [80] bekezdése.
[4] 16/2015.
(VI.5.) ABH [110] bekezdése.
[5] A
hitelesség műemléki szakmai kérdésének kereteiről lásd különösen a Történeti Épületek
Építészeinek és Szakértőinek Második Kongresszusán, 1964-ben, Velencében a műemlékek
és műemléki együttesek konzerválásáról és restaurálásáról szóló Velencei Kartát,
valamint az 1994-es Narai Dokumentumot a hitelességről.
[6] A jövő
nemzedékek szószólójának a településképi arculat védelmét szolgáló
önkormányzati szabályozásokra vonatkozó ajánlásairól szóló elvi állásfoglalás
2.2. pontja az értékvédelem folyamatosságának biztosításáról.
[7] 13/2018.
(IX. 4.) AB határozat 62 bekezdése.
[8] 3104/2017.
(V. 8.) AB határozat [39] bekezdése.
[9] 3104/2017.
(V. 8.) AB határozat [40] bekezdése.
[10] 3068/2013.
(III.14.) AB határozat [46] bekezdése.
[11] A Kötv.
35.§ (2) bekezdésében kimondja, hogy a műemléki védettség megszüntetésére
ugyanazon szabályok alkalmazandóak, mint a védettség létrejöttére. A műemléki védettség
megszüntetésének garanciális elemeket is tartalmazó eljárásrendjét külön szabályozás
tartalmazza, a kulturális örökség védelmével kapcsolatos szabályokról szóló
68/2018. (IV. 9.) Korm. rendelet. Ebben a jogszabályban a védettség keletkezésére
és megszüntetésére közel azonos eljárásrend vonatkozik.
[12] A világ
kulturális és természeti örökségének védelméről szóló, az Egyesült Nemzetek
Oktatási, Tudományos és Kulturális Szervezete (United Nations Educational,
Scientific and Cultural Orgainzation, UNESCO) Általános Konferenciájának ülésszakán
Párizsban, 1972. november 16-án elfogadott egyezmény kihirdetéséről szóló 1985.
évi törvényerejű rendelet.
[13] 1/2014.
(I. 3.) OGY határozat a Nemzeti Fejlesztés 2030 - Országos Fejlesztési és
Területfejlesztési Koncepcióról (Koncepció).
[14] Koncepció
3. cím Szak- és területpolitikai fejlesztési irányok, 3.6.4.1. alcím a kulturális
örökségvédelemről.
[15] Hazánk
2030-ra Kelet-Közép Európa gazdasági és szellemi központjává válik, Koncepció
preambulum.
[16] Koncepció
4. és 5. pontjai.
[17] Koncepció
2. a) alpontja.
[18] 13/2018.
(IX.14.) AB határozat [40] bekezdése.
[19] Lásd a jövő
nemzedékek szószólójának figyelemfelhívását a védett helyi építészeti értékek
kapcsán.
[20] Az ún. „régi”
Athéni Karta, melyet a Modern Építészet Nemzetközi Kongresszusán alkottak
1931-ben, a „nemzetek történeti, művészeti és tudományos értékeinek
védelmével kapcsolatos törvényeivel” foglalkozva egyértelműen leszögezi,
hogy az a „magánérdekkel szemben a közösség jogait támogatja.”
[21] „(M)inden
kivétel, amely az általános szabályoktól való eltérés megengedésével enyhíti a
szabályokat, magában hordozza a környezet védelmére létrejött rendszer egésze
gyengítésének veszélyét.” Lásd bővebben az alapvető jogok biztosának és
helyetteseinek 2019. évi beszámolójában a 130. oldalon.
1055, Bp., Falk Miksa u.9-11., Levélcím: 1387 Bp., Pf. 40. Tel.: 06 1 475-7100; Fax: 06 1 269-1615; E-mail: panasz@ajbh.hu Webcím: www.ajbh.hu; www.ajbh.hu/dr.-bandi-gyula AJB-7304/2020.